March 30, 2012

Lae kehtestamine sotsiaalmaksu pensionikindlustuse osale


By Ringa Raudla, Vanemteadur, Avaliku Halduse Instituut, Tallinna Tehnikaülikool




Sotsiaalmaksu lagi on kasutusel päris paljudes Euroopa riikides (ELi liikmesriikidest 18s riigis) ning ka USAs. Samas on raske teha üldistusi, kuna nii sotsiaalmaksude süsteemid kui ka neis kasutusel olevad laed on vägagi erinevad. Sarnane süsteem, mida planeeritakse kehtestada Eestis (kus sotsiaalmaksu lagi on seotud keskmise palgaga), on kasutusel Poolas, Rumeenias ja Slovakkias, kuid ka nendes riikides on lagede suurus väga erinev (Poolas on laeks 30-kordne keskmine palk, Rumeenias 5-kordne ja Slovakkias 3-kordne). Lisaks lae suurusele erinevad süsteemid ka selle järgi, kas lagi on kehtestatud vaid töötajate endi poolt tehtavatele maksetele, tööandjate maksetele või mõlemale poolele ning kas lagi kehtib kõikidele sotsiaalmaksu tüüpidele või vaid osadele. Näiteks Suurbritannias, Iirimaal, Rootsis ja Ungaris kehtib lagi vaid neile maksetele, mida teevad töötajad, aga mitte tööandja maksetele. Enamikus riikides rakendub lagi vaid osadele sotsiaalmaksudele. Täpset võrdlust Eestile leida on seetõttu keeruline ja seega tuleks antud lahenduse argumente ja mõju vaadelda eelkõige Eesti kontekstis ja võttes arvesse Eesti maksusüsteemi tervikuna.

Üks oluline argument, mida sotsiaalmaksu lae õigustamiseks kasutatakse, on, et kuna vanaduspensioni suurus sõltub elu jooksul sotsiaalkindlustussüsteemi tehtud sissemaksetest, siis väga jõukate inimeste puhul, kelle poolt tehtud sissemaksed süsteemi on kumuleeritult väga kõrged, läheksid riiklikud väljamaksed väga kõrgeks (ning nii ulatuslikke väljamakseid riigilt jõukatele inimestele oleks raske poliitiliselt õigustada).

Ka Eestis sõltub – vähemalt praegu kehtivate reeglite järgi – inimeste tulevane vanaduspension nende eest makstud sotsiaalmaksust (täpsemalt siis sotsiaalmaksu pensionikindlustuse osast). Igal aastal inimese eest esimesse pensionisambasse tehtud makset võrreldakse keskmisega ning arvutatakse individuaalne aastakoefitsient. Pensionile minnes summeeritakse kõik kogutud aastakoefitsiendid kokku (ja nn. kindlustusosaku suuruse leidmiseks korrutatakse see aastahinde väärtusega). Kui praeguseni on pensionide suuruse peamiseks diferentseerijaks olnud nn. staažiosak, mis sõltub töötatud aastate arvust enne aastat 1999 (enne seda piisavalt täpset individuaalset arvestust makstud sotsiaalmakse üle ei peetud), siis mõne aastakümne pärast on nn. kindlustusosak, mis sõltub tehtud sissemaksetest, oluliselt kaalukam ja see võib põhimõtteliselt viia suurte erinevusteni riiklikes pensionites. Kuigi 2007. aastal tehtud muudatus pensionide indekseerimisel, mille puhul pensioni baasosaku (s.t. selle osa, mis on kõigile võrdne) indekseerimisel korrutatakse indeks eelnevalt läbi faktoriga 1.1 ja aastahinde indekseerimisel faktoriga 0.9, vähendab mingil määral pensionide ebavõrdsust ja suurendab solidaarsust, siis on veel raske hinnata, mida selline solidaarsust suurendav muudatus täpsemalt pensionide suurustele tulevikus tähendab. Võib kahelda, kas suured erinevused riiklikes pensionites tulevikus poliitiliselt vastuvõetavad on. Kui aga pensioni arvutamise valemit tulevikus veel täiendavalt ümber tahetakse teha, siis võivad tekkida tulised põhiseaduslikud vaidlused, kuna õigustatud ootuse printsiibi kohaselt võis kõrgepalgalistel olla juba tekkinud ootus saada ka esimesest sambast kõrget pensioni. Tegelikult on huvitav, et see 1.1 vs 0.9 indekseerimise „trikk“ ühiskonnas tähelepanu ei saanud, sest ka selle vastu oleks võinud kodanikud kohtuteed alustada – eriti need, kes otsustasid II sambaga mitte ühineda, toetudes eelnevatele I samba pensioni arvutamise reeglitele, mis sidus sissemaksed ja väljamaksed otsesemalt kui praeguseks muudetud süsteem. Tõenäoliselt oli selle muudatuse vaikse aktsepteerimise põhjuseks see, et selle mõju oli nii läbipaistmatu (kuna pensioni arvutamise valem on üsnagi keerukas).
2001. aastal kehtestatud valem pensioni suuruse arvutamisel oli kantud ideest, et kui inimese poolt makstud sotsiaalmaks mõjutab tema pensioni suurust, siis vähendab see ümbrikupalkade maksmist. Samuti tundus õigustatud olema ka argument, et kes süsteemi rohkem on sisse maksnud, peaks ka kõrgemaid väljamakseid saama. Millegipärast ei suudetud (või ei tahetud) sellise pensionivalemi puhul ette näha, et selline mudel võib viia väga suure ebavõrdsuseni vanaduspensionäride seas tulevikus.

Tulevaste pensionide ebavõrdsuse perspektiivist vaadatuna võib sotsiaalmaksu lae kehtestamine ehk õigustatudki tunduda, aga siiski tekib küsimus, kas poleks mõttekam muuta veel täiendavalt pensionide arvutamise valemit (ja kehtestada nt. väljamaksetele lagi või kehtestada lagi maksimaalsele aastakoefitsientide summale, mis on kindlustusosaku arvutamise aluseks), selle asemel, et vähendada rahalisi vahendeid, mis praegu esimesse sambasse laekub. Esimeses sambas võib lähiaastatel nii või teisiti juba rahalisi laekumisi vähemaks jääda, kui kriisiaegse II samba maksete peatamise kompenseerimiseks käivitub skeem, mille kohaselt mõnda aega on riigipoolsed sissemaksed II sambasse mitte 4%, vaid 6%. Kui I samba pensioni arvutamise valemit muuta, siis tuleks sellega juba kohe kiirustada, kuna muidu tekivad tulevikus väga tõenäoliselt põhiseaduslikud vaidlused.

Sotsiaalmaksu lae kehtestamise puhul Eesti kontekstis tuleks analüüsida ka seda, kui regressiivse või progressiivse mõjuga on ülejäänud maksusüsteem. Sotsiaalmaksu lae kehtestamine teeks sotsiaalmaksust regressiivse maksu (ja seega keskmine maksumäär langeb, kui teenitud tulu kasvab). Paljud muud maksud Eestis on juba nii või teisiti regressiivse mõjuga (nt. aktsiisid ja ka käibemaks). See tähendab, et vaesemad ühiskonnagrupid maksavad suurema osa oma teenitud tulust maksudeks. Progressiivse elemendina toimib peamiselt vaid tulumaksuvaba miinimum, kuid muid progressiivse mõjuga makse (nt pärandimaks, kinnisvara maks, mitmeastmeline tulumaks) Eestis ei ole ja seetõttu suurendaks sotsiaalmaksu lagi veelgi enam Eesti maksusüsteemi regressiivsust. Samuti vähendaks sotsiaalmaksu kehtestamine oluliselt sotsiaalkindlustuse süsteemi solidaarsust ja võimalust kasutada sotsiaalkindlustust vähemalt mingilgi määral sissetulekute ühtlustamise instrumendina.

Mil määral aitaks antud muudatus luua juurde uusi kõrge lisandväärtuse ja -palgaga töökohti? Üheseid vastuseid empiirilistest uuringutest teiste riikide kohta ei ole võimalik leida. Eesti kontekstis sellele küsimusele vastuse saamiseks tuleks kõigepealt analüüsida, kui tundlikud on kõrge palga saajad maksumäärade muutmisele (ehk kui elastne on tööjõu pakkumine kõrgepalgaliste seas). Eesti kohta tehtud empiirilised analüüsid näitavad, et kõrgepalgaliste puhul on tööjõu pakkumise elastsus madalam, kui see on madalapalgaliste puhul, s.t. madalapalgalised reageerivad maksumääradele tundlikumalt. Neid aspekte silmas pidades peaks sotsiaalmaksu reformimine pigem keskenduma sotsiaalmaksu alammäärale, mitte ülemmäärale. Tekib ka küsimus, mil määral on antud idee tegelikku eeldatavat mõju analüüsitud (ja uuritud seda, kas ja mis ulatuses praegune kehtiv sotsiaalmaksu süsteem ikkagi takistab töökohtade loomist kõrge lisandväärtusega sektorites). Kui riik soovib teatud sektorite arengut soodustada, kas poleks seda mõtet teha paremini sihitult (nt andes toetusi või maksuvabastusi konkreetsetes valdkondades tegutsevatele firmadele või näiteks teadus- ja arendustegevuses töötavatele töötajatele)? Samuti, selleks et mitte sotsiaalkindlustuse eelarvet kärpida, kas poleks mõtet kasutada kõrge lisaväärtusega töökohtade loomise soodustamiseks pigem tulumaksu või pakkuda selliste töökohtadele otse palgatoetust?

No comments: